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《山东青年》评析我国突发事件应对制度及其几点建议

【摘要】我们一定还记得03年非典肆虐时的恐慌,08年5·12汶川大地震的悲痛,还有同年年底南方冰雪灾害的忧愁。而就在今年年初,香格里拉,丽江,贵州等地又相继发生大火烧毁古镇的事件,经历风雨沧桑而留下的宝贵建筑文化遗产转瞬毁于一旦,人们痛心疾首。流感病毒,地震,冻雨冰雹,火灾,这些涉及公共安全的突发事件严重危及到人们的生命财产安全,损害正常的生产生活秩序,造成了极大的社会不安,影响到国家和谐稳定。因此,突发事件应对机制的完善和实施,是保障国家、社会、民众生命财产的重要法律依据。本文从我国现行突发事件的法律法规进行分析,概况了我国突发事件法律法规的缺失和局限。借鉴国外发达国家先进的经验,结合中国实际特点,建议我国的突发事件应对制度应该包括:完善的法律体系,切实可行的问责机制,凸显社会组织的积极作用、提高全民的安全意识和行为能力。


  【关键词】突发事件;法律体系;非政府组织


  面对公共安全突发事件,作为负有国家管理职责的政府,应当站出来肩负起这个责任。政府应当对突发事件进行管理,将危机的损害降至最低,切实落实以人为本的出发点和立足点,保障人民群众的利益。我国应该对突发事件建立科学完整的应对机制,完善统一法律保障体系,对突发事件的法律法规建设投入足够的重视与关注。


  一、应对突发事件的主要法律法规


  2007年,我国由全国人大常委会颁布并实施了《中华人民共和国突发事件应对法》,主要包括:总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任、附则。2013年,由国务院办公厅发布了《突发事件应急预案管理办法》,《突发事件应急预案管理办法》共分为九章,分别是:总则,分类和内容,预案编制,审批、备案和公布,应急演练,评估和修订,培训和宣传教育,组织保障,附则。《突发事件应急预案管理办法》是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》的重要操作细则,是完善我国突发事件应急体系的重要内容,是深化我国应急预案体系建设的重要依据。


  二、现行法律法规的缺失表现


  尽管国务院,地方政府部门有制定实施一些分散的,单项的法规规章,暂行条例等,但是采取分散式的立法模式会引起很多问题和矛盾:一是在宪法层面没有对政府管理应对突发事件制度的明确规定,作为一个国家法律体系根基的宪法没有发挥其纲领性作用;二是没有“突发事件应对法”这样的,作为应急法制基础的龙头性法律,制度实施缺乏核心指导;较多是地方性的行政法规条例的出台,经常与中央部门规定相冲突;三是立法内容过于原则化,没有具体的程序性规范,缺乏实际可行的操作性,在实践中难以掌握实施标准,容易发生混乱;四是过于重视赋予有关行政机关权力,而忽视了对行政权力的控制和监督,没有协调好行政机关各部门之间的横向配合和合作,容易造成各部门之间的相互推诿和矛盾,存在严重的滥用行政权或行政不作为现象;五是突发事件应急制度的运行环境不够理想,大部分群众的认知程度,理解程度,重视程度都远远不够。这些问题和矛盾积累已久,随着突发事件对人们生活影响越来越大,对经济发展,社会发展的危害越来越严重,这些问题越来越受到广泛关注,也迫切的需要解决。


  三、完善应对突发事件的法律内容


  在公安卫生安全,生产安全事故等方面我国也逐步完善对突发事件的应急管理机制。但是不得不提的是,与突发事件应对制度较先进完备的国家相比,我国仍存在许多不足之处需要弥补。笔者通过了解美国、日本等国家的突发事件应对制度,得到了一些对完善我国该制度的一些思考。笔者有以下几点建议:


  第一,建议突发事件应对制度的行政主体问责机制。在西方的发达国家,因为行政主体是应对突发事件的决策者,所以危机管理知识是每一个行政工作人员的必学内容。日本政府相当重视提高行政工作者处理突发事件的能力,从2005年开始推行了“灾害指挥”首长特训制度,让行政人员学习各种应对突发事件的技能,并将具有应急管理方面的经验作为政府各级负责人提拔升迁和政绩考核的指标之一。我国也应当借鉴日本的这个做法。公共安全突发事件应急管理的主体是行政人员,他们的指挥行动行为会直接影响到救灾的过程和结果。如果行政人员救灾不力、行动迟缓、指挥混乱的话,势必会加剧灾害损失的扩大。因此,必须建立起对突发事件应急的行政主体问责机制,以处罚失职人员的方式来提高行政人员的危机责任意识,防止行政人员行政不作为或滥用行政权,提高对公共安全危机的管理效能,防止危害和损失的扩大蔓延。对行政主体的监督纠错能真正落实突发事件应对机制的运转。


  第二,完善突发事件应对制度的法律体系。美国制定的有关紧急状态或突发事件应急处理的法律,内容十分详尽,数量相当大。例如《全国紧急状态法》,《灾害救助和紧急援助法》,《国家地震灾害减轻计划法》,和针对恐怖主义的《国土安全法》等等。美国完备的制度保证了政府能在发生公共安全突发事件时在抢救伤亡人员、维护社会稳定、防止危害扩大、恢复正常的社会和经济生活秩序中发挥其决定性作用。有“地震之国”之称的日本出台了一系列以防止地震灾害为目的的法律,其法律体系包括了灾害管理基本法、灾害预防法、灾害应急法律和灾害恢复、重建及其财政金融法律。正是因为日本政府是依法应对地震灾害,才有高效率地第一时间作出对策,第一时间实施对策。我国的立法体系存在明显的落后,仅仅靠那几部屈指可数的法律法规不足以规范好实际情况复杂多变的突发事件应对。从别国经验中可以得知,法律权威性的保障,在一方面能成为政府指导应对工作的依据,在另一方面保障了公民的知情权,能够防止行政机关失责,隐瞒灾情而造成的损失。建立健全应对突发事件的机制,使其规范化,法治化。依法行政的前提是“有法可依”。呼吁立法机构出台明确的法律,提高突发事件应对机制的法律层次,规范法定程序和操作方法,完善应急制度的法律体系。


  第三,培养全民对突发事件的关注度和应对能力。众所周知,美国,日本等国家都有全民演习,演习的内容就是模拟各种突发事件来对公民进行危机教育和提高应对能力。但是我国却没有关于应对突发事件的教育,更缺少组织危机事件的模拟演习。事实上,对于发生的公共突发事件,群众目击者是做出第一反应的人,随后赶到的专业援助行政人员都不是能最快对现场作出处理的人。所以,如果能培养民众的突发事件管理应对能力,能在第一时间作出紧急的抢救,控制危害的蔓延,避免损失的扩大,是对保护公民人身财产安全和国家安全极为有利的。培养全民对突发事件的意识和能力,鼓励公民参与到应对突发事件活动中去,可以降低政府的行政管理成本,增加政府的行政效率;同时凝聚每一个民众的力量,培育民众的社会责任感和爱国情怀,能增强民族自信心和自豪感。


  第四,加强突发事件应对制度中非政府组织的作用。美国在遇到突发事件时,会动用大量的应急志愿者,他们在平时就参加专门的技能培训,一旦发生了公共安全突发事件,他们就能马上地组织进来帮助救援。我国的非政府组织起步晚,发展缓慢,仍处于萌芽期,但是在08年四川汶川地震中,有业余加入登山协会的成员主动地赶赴灾区,参与到救灾工作中,利用所积累的丰富经验,帮助并配合专业救援人员进行搜救抢救。在2006年国务院出台的《突发事件管理条例》中规定:“研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法,加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”。行政机关已经注意到了非政府组织对应对公共安全突发事件能产生积极的功效。与行政机构官方组织相比较,非政府组织因为没有强制性的规定要求而更具有灵活性,他们能够在应对复杂多变的突发事件中及时准确地调整好自我,以提供更切实的帮助。建立健全政府对突发事件应对管理,应当以政府为主导为指挥者,辅之以非政府组织的力量,政府要引导协调好与非政府组织之间的关系,充分发挥非政府组织的能动性,对减少损失恢复重建工作起到积极作用,满足国家利益和社会公共利益的需要。


  我国幅员辽阔,人口众多,复杂的山川地貌和气候变化导致自然灾害种类多,范围广。随着时代进步,经济发展,城市面貌日新月异,人们生活水平不断提高,经济物质地增长导致了灾害造成的经济损失越来越大,对社会和谐稳定的破坏越来越强。科学合理地应对突发事件越来越受到公民和政府的高度重视。完善突发事件应对制度,保障公民人身财产安全,维护国民经济稳定有序发展,实现中华民族的复兴和崛起,刻不容缓。

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