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《经济视野》浅谈科研事业单位内部控制规范的有效实施

摘要:加强我国行政事业单位内部控制管理的呼声由来已久,2012年,国家财政部终于出台了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》),这对我国行政事业单位的管理来说无疑是一次重大的进步。加强内部控制管理不仅可以提高政府管理及事业运行的效益,也是防治政府机关事业单位贪污腐败的杀手锏。我国的科研事业单位集聚了70%以上的科研人才,集中了国家最先进的科研设备和最强大的资金投入。通过调查问卷形式对河南省10多所科研事业单位的调研发现,科研事业单位在实施内部控制管理方面仍面临着诸多困难。要实现有效实施内部控制管理不仅要按照《规范》中提出的要求处理好风险控制,还要针对科研事业单位的特点及现状, 注意内部控制与绩效挂钩、信息系统建设、单位文化及战略管理意识等方面的问题。


  关键词:科研事业单位;内部控制管理;风险


  2012年11月29日,财政部发布了关于印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知(财会[2012]21号),从通知的发文对象我们可以看出要求执行内部控制管理的单位范围涵盖之广,层级之高,这说明了我国行政事业单位实施内部控制管理的必要性和迫切性。科研事业单位作为行政事业单位的重要组成部分,由于其公益性特点,国家对其资金的投入和支持力度一向很大。近年来,为了增强我国的科技实力和综合国力,国家对科研事业单位的投入逐年递增,科研事业单位的资金存量和资金流量成倍增加。加强科研事业单位的内部控制管理已经迫在眉睫,成为预防科研腐败,提高科研支出效益,提升国家科研实力,增强我国国际竞争力的重要手段。


  通知中要求《规范》自2014年1月1日起施行,但是笔者通过对所在单位及其他一些科研事业单位的调研发现,大多数科研事业单位并未按照《规范》要求有效实施内部控制管理,实施内部控制规范还面临着诸多问题和困难。


  一、单位层面的风险较大,严重制约科研事业单位内部控制的有效实施


  所谓单位层面的风险,主要是指单位内部控制工作的组织情况、机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况、财务信息的编报情况等,它类同于企业内部控制管理的控制环境要素,是实施内部控制管理的基础。通过调研,我们发现目前科研事业单位在单位层面上普遍存在着以下几点问题,严重制约了内部控制管理的有效实施。


  1、单位负责人内控意识薄弱,未确定内部控制职能部门或牵头部门,单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制无法有效实现。《规范》第六条明确指出“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。但是由于《规范》缺乏行政手段及法律执行力度,仅仅是指导性的约束,多数单位的负责人并未充分重视其在单位实施内部控制的职责和作用的重要性。许多单位负责人甚至从未认真看过《规范》的内容,更不要说对内部控制管理进行系统的了解和学习了。一些单位的领导认为内部控制就是会计控制,觉得这些都是财务人员的事,与其他人员无关,根本不需要进行全员动员和学习,未进行实施内部控制的总体布局。由于缺乏单位领导层的支持,这些单位没有明确的内部控制职能部门或牵头部门,更谈不上各部门在内部控制中的沟通协调与联动。确定内部控制职能部门或牵头部门以及建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制是科研事业单位有效实施内部控制规范的基础条件也是必要条件,如果这一环境无法实现,有效实施内部控制就是一纸空谈。


  2、内部控制机制建设空白或不完善。《规范》要求单位经济活动的决策、执行、监督要实现有效分离、权责对等,建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。但是许多科研事业单位的现实状况是:单位一把手“一言堂”,决策与执行一肩挑,单位没有独立的监督机构或者形同虚设;没有相关的机制或根本不执行相关机制;群众对领导决策及权力的运行无法实行有效的监督和约束。没有完善的内部控制机制,就无法实现内部控制管理最重要的内部牵制作用,无法有效的约束单位发生的各项经济活动,从而无法保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效。


  3、规章制度不健全或无章可循。许多科研事业单位由于缺乏专业的管理人员,重科研轻管理的现象较为严重,因此这些单位在管理制度的建设方面存在着诸多问题。通过调研我们发现,目前大多数科研事业单位的中层管理人员受教育程度都在大专以上,本科学历毕业的占到绝大多数,但是由于这些中层干部多数是与科研技术有关的专业出身,真正学习经济管理专业的并不多,一些单位的财务管理制度、资产管理制度等多年来未进行更新,早已滞后于单位的发展现状。大多数单位在预算管理、政府采购管理、合同管理以及建设项目管理等方面没有相应的管理制度,也缺乏专业的管理人员,这就为在相关业务活动中实施内部控制管理带来了很大的阻力。


  4、关键岗位职能设置不明确,工作人员不具备相应的资格和能力,重要岗位长期不轮岗。大多数的科研事业单位财务、资产管理、人事等关键岗位的人员配备都缺乏科学性和专业性。由于科研事业单位的特点主要是以科研为主,对上述关键岗位的人员配备不够重视,导致这些关键岗位的人员素质和能力与岗位的职责和要求不相适应,严重影响了单位内部控制管理的效果。同时,这些重要岗位由于管理人才的缺乏和事业单位人员编制管理的约束,长期不轮岗的现象普遍存在,大大增加了舞弊发生的风险。


  5、财务信息无法真实反映单位的资金运行状况及资产变动情况。财务信息如实反映单位的经济状况主要取决于以下两点:一、财务人员按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理,按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。二、与财务相关的各个环节能够有效沟通,信息准确传递。第一点主要与财务人员的技能和素质有关,目前大多数科研事业单位的财务人员基本上能按照要求进行账务处理。第二点主要与单位的内部控制机制、业务流程、及信息传递有关。许多科研事业单位的财务人员仅仅负责资金收支和记账,没有参与到科研项目管理、资产管理、建设项目管理等决策和监督之中,以致于科研支出的成本效益无法体现,资产管理游离于财务监督之外,建设项目财务监督缺位。财务人员因为不具体负责预算执行、合同执行、资产保管等工作,内部沟通协调机制及相关的管理制度没有或不执行,导致单位的资产真实运行情况及资产真实存量无法从财务账面反映出来,很多时候财务管理只能做到表面的账证相符、账账相符,而无法实现账实相符。


  二、经济活动业务层面的风险较大,内部控制管理工作任重道远


  《规范》中提到的单位经济活动业务层面风险评估应重点关注的几个方面是预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理。通过调研笔者发现,目前科研事业单位在上述经济活动业务中,收支管理方面风险相对较低,这主要是因为上述业务直接与财务管理有关,随着我国会计管理制度日益规范与健全,会计人员的选拔及培训日益加强,基础会计工作的不断提高和完善,与基础会计工作相关的风险得到了有效的降低和控制。但是预算管理、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理方面存在的风险却不容忽视。由于管理制度和工作流程的不健全,缺乏更为专业的管理人员和信息公开传递环节,这几项经济活动业务往往脱离了财务的控制和监督,成为近年来内部控制失控,贪污腐败频发的重灾区。《规范》中提到的上述经济业务活动的风险关键点,是许多科研事业单位普遍存在的问题。科研事业单位要想有效实施内部控制管理,就需要按照《规范》中提到的内部控制方法和手段进行制度和工作流程的完善,这是一项非常繁琐而艰巨的任务,没有全员的配合与协调是无法完成的。


  三、加快科研事业单位内部控制规范有效实施的几点建议


  通过上述对科研事业单位实施内部控制面临的风险的分析,科研事业单位除了按照《规范》中提到的控制方法制定相关实施方案外,笔者认为相关部门及单位还应重点注意以下几个方面:


  1、单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施不仅要负责,其责任还应当通过行政或立法手段得以强化。近年来政府机关及事业单位的贪污腐败案件之所以高发,关键在于行政事业单位内部控制未得到有效实施。如果将单位内部控制是否建立和有效实施与单位负责人的年终考核、职位晋升挂钩,相信一定会大大加强单位负责人推进内部控制实施的力度,有助于行政事业单位加快内部控制体系的建设步伐。


  2、单位必须建立符合自身特点的组织架构和完善的人力资源管理体系,分工明确,职责到位。一个单位的组织架构及部门设置要根据单位发展的需要,符合内部控制管理的要求。在行政事业单位现有人员编制的条件下,只有先设计好单位的组织架构,才能根据岗位需要进行人员配备和管理。没有一个合理的组织架构,就会导致单位部门之间职责不分,工作人员不能胜任岗位需求,相互推诿责任,影响内部控制管理的顺利实施。目前许多事业单位受职位编制约束都没有相对独立的监督机构,无法实现决策、执行、监督的有效分离,这必然导致内部控制的实施缺少了一项重要的功能。


  3、单位应当对每项经济活动业务制定合理完善的工作流程并将其制度化严格施行。严格按照内部控制的要求,体现内部牵制的控制思想,对各项经济活动业务制定一套合理完善的工作流程,使经济活动按章办事,去人为化干预,是对经济活动的风险进行防范和管控的重要手段。行政事业单位的一个特点就是人为因素对业务办理的干扰太大,讲情面、讲关系的现象时有发生。按流程办理业务,工作流程制度化有助于减少这类风险的发生。


  4、将内部控制的绩效管理与收入分配的绩效管理挂钩。行政事业单位内部控制的宗旨是防范经济业务活动中可能发生的风险,实现单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果的内部控制目标。为了实现内部控制目标,笔者认为应该实行和加强内部控制的绩效管理,体现内部控制实施成果与参与人员个人价值的关联性,提高全员参与有效实施内部控制管理的积极性和主动性。内部控制绩效管理可以通过制定相应的赏罚制度来实现,将控制目标与年终考核和绩效工资的确定挂钩。


  5、加快建立和完善信息系统建设是有效实施内部控制的必要手段。上述提到单位应当对每项经济活动业务制定合理完善的工作流程并将其制度化严格施行,去人为化。通过企业实施内部控制的实践结果证明,建立一套完善的办公信息系统,将内部控制的流程和环节嵌入信息系统之内,是防止人为舞弊的有效办法。科研事业单位的人员受教育程度较高,对信息化的接受能力普遍较强,实现办公信息化并不是一件困难的事。


  6、科研事业单位负责人要有一定的战略管理意识,建立起明确的长期发展战略规划,并能够根据单位发展实际,建立具有单位自身特色的管理体系。一个单位只有确立了自己发展的方向和目标,才会想方设法排除任何阻碍发展的干扰因素,才会有进行改革和创新的动力。科研事业单位的负责人只有具备了长远的战略眼光,才能带动全体干部职工积极投入到内部控制管理体系的建设中来。所谓“内部控制只有内部人知道”,通过让每个员工都能发挥自己的才智,群策群力,集思广益,才能根据单位自身的特点,建立一套符合单位发展实情、行之有效的内部控制管理体系。


  综上所述,行政事业单位内部控制规范的有效实施已是大势所趋,科研事业单位尤其需要加快内部控制实施的步伐。增强我国科研实力,实现科技强国不能只靠资金的大量投入,还需加强管理,激励先进,才能激发科研的动力。科研事业单位实施内部控制的成败决定了我国科研实力和科技创新、成果转化的能力。

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